对我国为何推出存款保险

作者:财经报道

  解决道德风险,就需彻底割断政府的隐性担保,而拨备比例、存贷比、资本充足率再怎么严格,银行都有办法规避。这次《征求意见稿》规定,保险基金来源于保费缴纳、破产清算和基金运营,并没有政府注资。这就有望真正树立起市场化的监督和风险分摊机制。

  □李宇嘉

  对我国为何推出存款保险,目前各方的理解不外乎为利率市场化扫清障碍、保障储户存款安全、降低银行道德风险这几个方面。笔者认为,这些因素只是一般考量。存款保险制度在我国酝酿了21年却一直无法面世,但2012年以来,不仅管理层在此方面的表态、调研非常密集,而且十八届三中全会《决定》提出建立存款保险制度。现在发布《存款保险条例(征求意见稿)》并决定明年实施该制度,当属顺理成章,与我国当下特殊的经济金融环境密不可分。

  坏账拨备、资本金和存款保险是“三位一体”的金融安全网。一般来说,前两者足够应付银行经营风险了,只有当出现系统性风险(或者叫小概率尾部风险),才会动用存款保险基金。

  截至今年三季度,我国商业银行不良贷款率为1.16%,这在国际范围内是非常低的。而且,据金融监管部门披露的数据,截至2013年,我国银行平均坏账拨备率达300%、资本充足率达13%。但即便如此,无论政府还是业内人士,依然认为可能存在着系统性风险,其损失是坏账拨备和资本金无法覆盖的,这是我国决意推出存款保险的首要考虑,即通过制度性补缺,防患于未然。

  系统性风险的信号,就是我国银行业不良贷款率连续十二个季度上升。表面看,资产和利润经过十多年“两位数”高增长后,银行不良贷款率会有个周期性的自然释放。但本质上,这却是我国不得不退出旧模式的代价。退出难,“新常态”的形成更难。而在较长的时期内,产出效率快速下滑、系统性风险的爆发不能不防。

  2008年迄今,我国原来高度依赖出口的模式,已变而为高度依赖产能、房地产和地方平台三大投资的模式,投资在GDP中的贡献占到近50%。投资依赖就是银行贷款依赖,基本逻辑是“土地抵押→银行贷款→房价上涨→偿还贷款”。在房价快速上涨时期,各方乐见这种模式:房价地价上涨,债务偿还有保障,投资效率没问题。另外,房价地价上涨,物价和通胀比较高,真实利率下降(甚至是负利率),债务成本也比较低,间接提高了投资效率。

  即便在2010年以后,为消化“4万亿”投资的负面影响,央行[微博]开始收紧货币和信贷,但借道“影子银行”,原来的银行存款绕了一圈后又回到了房地产和地方政府,不仅投资成本更高了、风险更大了,而且以“表外”的形式出现,将坏账拨备、存贷比、额度控制、资本充足率等监管全部绕过。所以,尽管信贷控制住了,社会融资规模却比2008年翻了1.5倍。据夏斌的研究,我国2009年到2013年货币供应高达63万亿,超过从1949年到2008年底59年间的货币供应量,多出的货币基本上在对接投资主导的旧模式。

  目前,中央政府对过渡到“新常态”、切换到“新模式”的各项政策力度很大。于是,产能泡沫风险开始暴露,PPI连续33个月负增长,银行不良贷款中的80%是过剩产能造成的;《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》的发布,意味着政府对平台的担保和融资功能将被全部剥离,地方政府债务受到全面约束,平台贷款风险将是下一个引爆点。今年以来各地楼市持续下滑,总体供应过剩叠加无效供应,楼市大周期下行的通道已开启。而楼市下行具有“釜底抽薪”的效果,不仅以土地抵押的平台贷款和表外贷款风险会恶化,受楼市需求牵制的上下游过剩产能的贷款风险也将会恶化。

  由于我国银行经营没有差异性,任何一家银行出现风险,都有非常强的传染效应,系统性风险会加速爆发。从过去一段时间信托产品违约、农商行被挤兑来看,相关事件有蔓延之势。因此,“破旧”需要“立新”来配合,在风险还未爆发前未雨绸缪,而补缺金融安全网的最后一个环便是存款保险制度。

  上世纪90年代解决银行、信托破产,本世纪挽救银行于“理论上破产”,事实上都在发挥国家隐性担保替代存款保险的作用。解决可能出现的系统性风险,若继续延续国家隐性担保,尽管还可“顶一阵子”,但隐性担保下的道德风险不能再蔓延下去了。长此以往,不仅系统性风险会无限放大,而且会离“新常态”、“新模式”越来越远。

  隐性担保下的道德风险近乎疯狂。由于地方政府财政软约束和对于土地的依赖、GDP的追求,银行大胆创设了以土地抵押,给过剩产能、融资平台和房地产贷款的模式。因为银行认定地方政府无法容忍房价下跌,贷款一定会有保障。于是, 银行在套利地方、地方在套利中央的连环套下,中央政府成了最后的“买单者”,其绕开监管、通过影子银行套利、甚至是高利贷的特性更将加剧系统性风险的爆发。

  更为重要的是,作为旧模式特有的融资渠道,银行贷款发放和风险防范就看“有无土地抵押”,而不是企业的净值分析,这就无法解决没有土地抵押物的小微、中小企业、新兴产业“融资难”、“融资贵”的问题。而且,隐性担保让银行是否“国有”成为储户存款配置的唯一指标,促使资金全部流入国有银行,这也不利于多层次资本市场的建设,更无法对接新模式下的融资体制。

  解决道德风险,就需彻底割断政府的隐性担保,而拨备比例、存贷比、资本充足率再怎么严格,都经不起银行规避,关键是要建立可置信的威胁。这次《征求意见稿》规定,保险基金来源于保费缴纳、破产清算和基金运营,并没有政府注资。若保险基金坐实了,用银行缴纳的真金白银去解决问题,就有望真正树立起市场化的监督和风险分摊机制,隐性担保也就彻底割断了,这是防范系统性风险的根本之道。

  (作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)

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